Vážený pane ministře,
obdržel jsem Vaši odpověď (datovanou 7.4.2017) na můj dopis s podnětem k šetření porušování platné legislativy v oblasti silniční motorové dopravy – taxislužby. S Vámi použitou argumentací a učiněnými závěry se nemohu ztotožnit a jsem nucen Vám zaslat tuto reakci.
Je mi samozřejmě známo, že v souvislosti s přípravou novely zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě se v původním návrhu z dílny Ministerstva dopravy ČR objevil návrh § 21da zavádějící povinnosti pro zprostředkovatele v oblasti taxislužby. Dle mého názoru se jedná o pokus věcně nesprávný a v navrhovaném znění navíc neaplikovatelný a nevynutitelný.
Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě je ve své podstatě technickým předpisem veřejnoprávní povahy pro oblast silniční dopravy, jež určuje podmínky provozování silniční dopravy silničními motorovými vozidly. Předpis se tedy přímo netýká těch, kteří dopravu zprostředkovávají, ale těch, kteří ji pro vlastní a cizí potřeby, dle zákona, uskutečňují, tj. jednotlivých dopravců a řidičů. Úprava postavení a povinností zprostředkovatelů nemá v tomto speciálním právním předpisu, z definice zákona, opodstatnění. Zprostředkovatelé v oblasti taxislužby, potažmo i dalších způsobů dopravy uvedených v zákoně, působí na trhu od samého počátku účinnosti zákona, přesto za celou dobu nebyl legislativní záměr ani důvod jejich postavení v zákoně č. 111/1994 Sb. upravovat. Je třeba mít na zřeteli, že přes zjevný technologický pokrok a nástup nových digitálních aplikací, může plnit roli zprostředkovatele v oblasti taxislužby rozmanitá škála subjektů, jako jsou hotely, restaurace, noční kluby aj. Nemohu v této souvislosti nezmínit i příklad společnosti Letiště Praha, a.s., jež pod zástěrkou kvazi nájemního vztahu fakticky realizuje zprostředkovatelskou činnost v silniční dopravě pro cizí potřeby a působí jako jeden z velkých zprostředkovatelů taxislužby v hl. městě Praze i celé ČR. Bude se na tyto zprostředkovatele novela zákona č. 111/1994 Sb. vztahovat také? Budou po nich požadováno, aby naplňovali Vámi navrhované povinnosti, a budou po nich vynucovány?
Vybraní zprostředkovatelé v podobě nových aplikací (zejm. Uber, Taxify), ke kterým směřuje legislativní iniciativa MHMP a Ministerstva dopravy opakují, že taxislužbu neprovozují a nezprostředkovávají. Snaží se všemožnými způsoby bránit kontrolní činnosti státního odborného dozoru v taxislužbě. Na tomto faktu prozatím nic nemění ani aktuální rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 7.4.2017 (č.j. 18 Nc 9/2017-46), jež vyhověl návrhu na vydání předběžného opatření proti žalované společnosti Uber B.V. Ostatní zprostředkovatelé uvádějí, že taxislužbu zprostředkovávají a kontrolám státního odborného dozoru jejich smluvních řidičů nijak nebrání a požadavky vyplývající ze zákona č. 111/1994 Sb. na podnikatele a řidiče v silniční dopravě nikterak nesnižují. V oblasti event. odpovědnosti zprostředkovatelů vůči koncovým zákazníkům plně postačují již existující právní nástroje soukromoprávní povahy, ochrany spotřebitele a event. soudní ochrany. Využívání služeb zprostředkovatelů, kdy až 80% objednaných zakázek v taxislužbě je realizováno přes taxi centrály (zprostředkovatele) ukazuje, že zákaznická veřejnost vnímá tyto platformy jako spolehlivé a zajišťující ochranu proti nežádoucím jevům jako jsou garance proti předražení jízdného, dostupnost a spolehlivost služby apod. Ze všech těchto důvodů jsem přesvědčen, že Vámi navrhovaná právní úprava je nadbytečná a nic neřešící.
Ve vymezení přepravních platforem je totiž třeba rozlišovat mezi legálností platformy a dopravce / řidiče. Platformy či zprostředkovatele většinou legislativa členských států EU speciálně neupravuje. Ani v ČR není činnost dispečinkových platforem (digitálních aplikací) nijak specificky regulovaná. Podnikání zprostředkovatelských platforem v rámci EU upravuje Směrnice o službách informačních společností (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/31/ES ze dne 8.6.2000), v národní legislativě lze potom odkázat na úpravu obsaženou v § 2445 – 2454 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Nicméně každý z členských států Evropské unie, ČR nevyjímaje, má rovněž speciální legislativu, která upravuje komerční přepravu pro cizí potřeby. V ČR tuto legislativu tvoří zejména zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, vyhláška č. 106/2013 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě a sekundární právní předpisy vydané obcemi v samostatné nebo přenesené působnosti (jedná se zejm. o Vyhlášku č. 23/1998 Sb. hl. m. Prahy, o ověřování znalostí řidičů taxislužby na území hlavního města Prahy a Nařízení hl. m. Prahy nařízení č. 20/2006 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby, resp. Nařízení č. 7/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterým se mění nařízení č. 20/2006 Sb. hl. m. Prahy, o maximálních cenách osobní taxislužby).
Funkci státní správy a odborného dozoru plní Ministerstvo dopravy a dopravní úřady, jež vykonávají definované přenesené působnosti státní správy podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě v oblasti osobní dopravy provozované za účelem podnikání. Pro taxislužbu jsou dopravními úřady obecní úřady obcí s rozšířenou působností, ve statutárních městech a hl. m. Praze tuto roli plní magistráty. Je tak naprosto logické, že úředníci dopravních úřadů se musí primárně zaměřovat na kontrolu řidičů a dopravců, jež realizují podnikatelskou činnost v silniční dopravě, jež ve výsledku není na osobách zprostředkovatelů nikterak závislá.
Pokusem o vložení § 21da se tedy snažíte, selektivně jen pro účely taxislužby, o faktickou revizi ustanovení o zprostředkování v občanském zákoníku (zejm. v jeho ustanovení § 2452 OZ: Zprostředkovatel nesmí navrhnout zájemci uzavření smlouvy s osobou, o které má důvodnou pochybnost, zda povinnosti ze zprostředkované smlouvy řádně a včas splní, nebo o které vzhledem k okolnostem takovou pochybnost mít měl. Požádá-li o to zájemce, sdělí mu zprostředkovatel údaje potřebné k posouzení důvěryhodnosti osoby, s níž mu uzavření smlouvy navrhuje.), kdy existuje ambice ve veřejnoprávním předpise (zák. č. 111/1994 Sb.) stanovit nové povinnosti (resp. obsah závazku), dvěma stranám soukromoprávního vztahu. K „zajištění“ přitom nemůže dojít jen v důsledku jednání zprostředkovatele, je třeba součinnosti dalších, na zprostředkovateli právně nezávislých osob, kterým zákon neukládá povinnost potřebné součinnosti se zprostředkovatelem, pro zprostředkovatele se tak jedná v podstatě o podmínku nesplnitelnou a neaplikovatelnou.
Pokud však zprostředkovatel v rámci své běžné činnosti nabude onu, občanským zákoníkem, definovanou „důvodnou pochybnost, zda (osoba dopravce) povinnosti ze zprostředkované smlouvy řádně a včas splní“, nepochybně zájemci o přepravu uzavření smlouvy s takovou osobou nenavrhne, neboť by to bylo zcela nelogické a v rozporu s objektivními zájmy zprostředkovatele: znamenalo by to pokles kreditu a ve výsledku ekonomický kolaps zprostředkovatele – zájemci by si v budoucnu přes zprostředkovatele nespolehlivou a nekvalitní službu už neobjednali. Stávající úprava zprostředkování obsažená v občanském zákoníku se tak jeví jako zcela dostatečná a účelná.
Problém řeší i stávající ustanovení zákona č. 111/1994 Sb. Mám na mysli bezvadné fungování Rejstříku podnikatelů v silniční dopravě pro celé území České republiky, který je definován v již platném znění zákona o silniční dopravě. Bezvadná funkčnost tohoto nástroje, obsahující aktuální a nezkreslenou evidenci údajů o podnikatelích v silniční dopravě a jejich odpovědných zástupcích a o řidičích taxislužby a evidenci vozidel taxislužby, by dle mého názoru měla být zárukou toho, že řidič taxislužby, který ztratí spolehlivost, nemůže následně požádat o oprávnění k výkonu práce řidiče taxislužby na území České republiky, pokud je nespolehlivý. Navrhované povinnosti § 21da novely zákona č. 111/1994 Sb., se v tomto ohledu jeví jako nadbytečné a hlavně samotnými zprostředkovateli nekontrolovatelné.
Myšlenka, že by zprostředkovatel mohl mít ve vztahu k řidičům dopravce, kterému zprostředkuje přepravu oprávnění (nařizovací – dispoziční, kontrolní) k naplnění předmětného ustanovení, je tedy mimo platný právní rámec. Pokud se v rozhodnutí o předběžné otázce u Soudního dvora EU (Věc C-434/15 a C-526/15) navíc potvrdí, že na služby, kterou poskytují digitální zprostředkovatelé je použitelná směrnice 2000/31/ES, vyvstává otázka, zda Vámi navrhovaný způsob nových povinností pro zprostředkovatele představuje legitimní opatření odpovídající výjimkám stanoveným ve směrnici 2000/31/ES.
Za skutečné jádro problému a kritické situace v pražské taxislužbě považuji dlouhodobě neřešenou, a v souvislosti s nástupem nových aplikací též hrubě podceněnou, otázku neoprávněného podnikání v silniční dopravě pro cizí potřeby. Proto mě překvapuje, že celá debata o aktuální situaci v taxislužbě se, poněkud nepochopitelně, stáčí na zástupná témata a nové povinnosti, jež ve skutečnosti nic nevyřeší, naopak mohou situaci a nerovné podmínky na trhu ještě zhoršit.
Nový trestní zákoník účinný od 1. 1. 2010 (zákon č. 40/2009 Sb.) zakotvil, nikoliv náhodou, přísnější postihy za neoprávněné podnikání definované v § 251 TZ. Za tento trestný čin hrozí pachatelům sazba až 8 let (oproti stavu ve starém TZ, kde byla v §118 sazba max. 3 roky). Zřetelnou vůlí zákonodárce bylo zpřísnit postihy za neoprávněné podnikání, jako závažného protispolečenského jednání, s vysokým rizikem způsobených škod vůči soukromým osobám i státu.
Tato vůle byla formulována jak v důvodové zprávě k tomuto zákonu, tak v debatě na půdě Poslanecké sněmovny, v mnoha mediálních vyjádřeních resortního ministra a členů vlády, zákonodárců i právnické obce, a byla dále podpořena rozhodovací praxí a judikaturou Nejvyššího soudu ČR. Závažnost jednání, jež aktuálně vymezuje § 251 TZ, podtrhnul Nevyšší soud ČR konstatováním, že pro naplnění skutkové podstaty daného trestného činu, není rozhodná event. výše výdělku pachatele, ale vlastní protiprávní jednání. Argumentace, že smluvní řidiči organizovaní v platformě Uber dosahují svých příjmů často zpravidla jen formou tzv. přivýdělku nemůže obstát, protože pro posuzování jejich protiprávního jednání není rozhodná. Dalším podstatným argumentem je fakt, že na bázi přivýdělku se daná služba ve valné většině poskytovat nedá – jen těžko by taková služba pak byla přes daného zprostředkovatele dostupná a žádaná.
Ze závěrů vyjádřených v dosavadní rozhodovací činnosti Nejvyššího soudu (viz např. usnesení ze dne 26. 4. 2011, sp. zn. 4 Tdo 162/2011) v této souvislosti vyplývá, že z hlediska trestní odpovědnosti pachatele za trestný čin neoprávněného podnikání podle § 251 odst. 1 TZ je rozhodující nikoli formálně právně vykázaný stav, nýbrž stav skutečný, tj. že pachatel fakticky vykonával určitou činnost, která má jinak znaky živnosti ve smyslu § 2 živnostenského zákona či jiného podnikání ve smyslu § 420 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, a takto činil bez příslušného oprávnění. Pro posuzování jednání smluvních řidičů organizovaných okolo platformy Uber tedy není rozhodující, jak svoji činnost pojmenují a vykazují, ale jaký stav jejich činnost skutečně a dle platné legislativy naplňuje. Z dostupných, a i orgány státního odborného dozoru získaných, informací vyplývá, že jejich činnost, přes účelové a zavádějící proklamace, jednoznačně vykazuje znaky živnostenského podnikání v oblasti taxislužby.
Pokud jde o přečin neoprávněného podnikání podle § 251 odst. 1 TZ, dopustí se ho ten, kdo neoprávněně ve větším rozsahu poskytuje služby nebo provozuje výrobní, obchodní nebo jiné podnikání. Podnikáním, které lze považovat za neoprávněné, se rozumí nejen případ, když pachatel vůbec neměl k určité podnikatelské činnosti požadované oprávnění podle živnostenského nebo jiného zákona, nýbrž i situace, když pachatel při své jinak legální podnikatelské činnosti překročil rámec povolení či jiného oprávnění k podnikání. K naplnění znaku většího rozsahu se zpravidla vyžadují i jiné okolnosti, z nichž lze usuzovat na větší rozsah neoprávněného podnikání (může to být např. celkový souhrn dílčích jednání, která směřovala k zamýšlenému výsledku). V případě neoprávněně provozované taxislužby se za tato dílčí jednání mohou považovat jednotlivé jízdy realizované osobami formou komerční přepravy pasažérů, kdy iniciátorem takové přepravy je pasažér a přepravce tak zjevně poskytuje přepravu osob pro cizí účely a za úplatu.
Jak přitom vyplývá z další judikatury Nejvyššího soudu (viz např. rozh. č. 9/2010 Sb.), výše konečného výdělku pachatele není významná pro spáchání trestného činu neoprávněného podnikání (podle § 251 odst. 1 TZ), neboť neoprávněným podnikáním prováděným ve větším rozsahu může být i neúspěšné podnikání, které z nejrůznějších příčin skončilo bez dosažení zisku, resp. bylo dokonce ztrátové.V případě taxislužby by touto příčinou mohla být např. nevyhovující cenotvorba, resp. cenový dumping, prováděný s cílem podbízet se zákazníkovi a rozmělnit trh.
Vzhledem k tomu, že příslušná legislativa považuje každou přepravu osob dle přání zákazníka za taxislužbu, a její výkon je podmíněn příslušnou koncesí dle živnostenského zákona, je nutno všechny příjmy z takové činnosti považovat za příjmy z podnikání. Osoby tuto činnost vykovávající jsou pak povinny tuto činnost vykazovat a zdaňovat jako příjmy ze samostatné činnosti, resp. živnostenského podnikání.
V každodenní realitě dochází k platbám za přepravu osob na účty v zahraničí a zpětnému poukazování plateb nelegálně podnikajícím řidičům, jež jsou identifikovány jako běžné fyzické osoby poskytující služby do zahraničí. Jsou v zásadě v postavení osob, jež výnosy ze své nelegální činnosti poukazují do zahraniční a jejich část je jim zpětně převáděna na účty v ČR bez toho, aby byla řádně zdaněna.
Popsané jednání řidičů vykazuje znaky chování organizované skupiny. Za organizovanou skupinu lze považovat sdružení osob, ve kterém je provedena určitá dělba zřejmých a daných úkolů mezi jeho jednotlivé členy a jehož činnost se v důsledku toho vyznačuje jistou koordinovaností, což zvyšuje pravděpodobnost úspěšného provádění trestné činnosti, v tomto případě nedovoleného podnikání, a tím i její závažnosti. Struktura takové skupiny nemusí být hierarchická, v jejím čele nemusí „viditelně“ stát žádná z osob, neboť součinnost může vyplývat i ze vzájemné dohody pachatelů a jejich jednání ve společné shodě, za společným cílem či se společnými pohnutkami.
V daném případě se může jednat o osoby, jež byly odsouzeny za násilný trestný čin nebo mají uložen zákaz výkonu práce řidiče taxislužby za správní delikt, resp. nesplnění podmínky spolehlivosti dle zákona č. 111/1994 Sb. Mohou to být lidé bez totožnosti, neprověření a nespolehliví jedinci bez průkazu řidiče taxislužby, kterým se řidič taxislužby identifikuje ve vozidle taxislužby, jedinci nedohledatelní státní správou a orgány činnými v trestním řízení, osoby s cizím státním občanstvím, jež mohou prokázat domnělou bezúhonnost čestným prohlášením. Může se tedy jednat i o osoby nebezpečné pro své okolí v běžném občanském životě, resp. osoby představující bezpečnostní riziko z pohledu ohrožení tzv. měkkých cílů a hrozeb terorismu. Nemusí mít ani žádný právní vztah k vozidlu, kterým taxislužbu neoprávněně provozují a nemusí být prakticky dohledatelní podle identifikace vozidla, jež používají. Mohou provozovat činnost odcizenými nebo pochybně najímanými či zapůjčenými vozidly. Na činnosti se v roli tzv. flotilových partnerů podílejí rovněž další fyzické a právnické osoby, jež z ekonomických výsledků neoprávněného podnikání zcela vědomě profitují.
Jak jsem již uvedl, je to Ministerstvo dopravy ČR, které je gestorem a garantem zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě a zároveň a vrcholným orgánem státní správy v oblasti provozování silniční dopravy pro cizí potřeby. Vámi řízené ministerstvo musí učinit veškerá nezbytná opatření k zajištění legálního stavu podnikání v taxislužbě, přičemž dosavadní žádosti podnikatelských subjektů o vydání předběžných opatření lze v podstatě chápat jako reakci legálních podnikatelů na selhání státu a jeho úkolů a celkové podcenění situace.
Jak ukazuje dosavadní dvou a půl letá zkušenost, MHMP a jeho vedení na řešení problému nestačí. Výsledkem je kritická situace, kdy je zásadním způsobem narušeno řádné fungování celého jednoho odvětví podnikání a férová soutěž na trhu. Nejde přitom o excesy několika jedinců, ale o soustavné působení celé organizované skupiny. Při konzervativním odhadu vycházejícím z veřejně dostupných údajů, tvoří tuto skupiny min. stovky osob organizovaných prostřednictvím platformy Uber.
Jsem přesvědčen, že k řešení nastalé situace musí přispět činnost a odpovědný přístup Vašeho ministerstva. Měla by to být Vaše osoba, která bude iniciovat ve spolupráci s ministry vnitra, spravedlnosti, příp. na úrovni celé vlády potřebná opatření k okamžitému postihu nelegálního podnikání v taxislužbě.
Vážený pane ministře,
souhlasím s Vámi, že rovné podmínky na trhu jsou základním předpokladem férové hospodářské soutěže v komerční přepravě osob. Nicméně musím opakovat, že již stávající znění zákona č. 111/1994 Sb. a ustanovení trestního zákona, dává státu dostatečný prostor pro správní, příp. i trestní postih za porušování zákona i za nedovolené podnikání.
Nedopusťte svou liknavostí zpochybňování platného zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě i vymahatelnost § 251 platného trestního zákona.
Neodvádějte pozornost od skutečných příčin problému k zástupným tématům a pseudořešením v podobě návrhu nových povinností pro legální zprostředkovatele, dopravce a řidiče v novele zákona č. 111/1994 Sb. V Poslanecké sněmovně PČR leží návrh novely zákona č. 111/1994 Sb., jež musím označit, v navrhovaném znění, za nepoužitelný.
Nezvyšujte dále vstupní náklady a povinnosti spolehlivým podnikatelům v taxislužbě, ale řešte problém nelegálního podnikání v oblasti, jež kompetenčně spadá pod Vámi řízené ministerstvo.
Proto Vás vyzývám:
- Iniciujte okamžitě společná jednání ministerstev dopravy, vnitra a spravedlnosti, zástupců Národní centrály proti organizovanému zločinu SKPV, jejímž cílem bude zahájení úkonů vyšetřování a event. následného trestního řízení ve věci důvodného podezření ze spáchání trestného činu neoprávněného podnikání podle § 251 TZ organizovanou skupinou.
- Ve spolupráci s ministrem vnitra a spravedlnosti, resp. prostřednictvím Národní centrály proti organizovanému zločinu SKPV vyzvěte společnost UBER B.V. se sídlem Vijzelstraat 68, 1017 HL, Amsterdam, Nizozemí k poskytnutí veškeré nezbytné součinnosti směřující k odhalení závažné hospodářské trestné činnosti.
- Pokud považujete, přes výše uvedenou argumentaci, stávající úpravu neoprávněného podnikání v taxislužbě za nedostatečnou a nevymahatelnou, iniciujte prosím neprodleně novelizaci trestního zákona (§ 251 o neoprávněném podnikání) a předejte ji do připomínkového řízení a legislativního procesu ve zrychleném projednání.
S pozdravem
Jiří Kvasnička,
jednatel A A A radiotaxi s.r.o.
Na vědomí
Mgr. Bohuslav Sobotka, předseda vlády
Milan Chovanec, ministr vnitra
JUDr. Robert Pelikán, Ph.D., ministr spravedlnosti
genmjr. Mgr. Bc. Tomáš Tuhý, policejní prezident
plk. JUDr. Michal Mazánek, ředitel NCOZ SKPV
Mgr. Adriana Krnáčová, primátorka hl. m. Prahy
Ing. Vladimír Dlouhý, CSc., prezident Hospodářské komory ČR
Roman Pommer, předseda představenstva Hospodářské komory hl. m. Prahy
Ing. Ivan Pilný, předseda Hospodářského výboru PS PČR
Ing. Karel Šidlo, zpravodaj Hospodářského výboru PS PČR k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (sněmovní tisk 998)
Ostatní členové Hospodářského výboru PS PČR, jmenovitě:
Mgr. Petr Adam, Mgr. Ivan Adamec, Jan Birke, Ing. Pavel Čihák, Jaroslav Foldyna, Ing. Vlastimil Gabrhel, Ing. arch. Jaroslav Klaška, Ing. Martin Kolovratník, Ing. Michal Kučera, Ing. Petr Kudela, Ing. František Laudát, Ing. Květa Matušovská, Ing. Jan Mládek, CSc., Martin Novotný, Stanislav Pfléger, doc. RNDr. Anna Putnová, Ph.D., Mgr. Václav Snopek, CSc., Ing. Pavel Šrámek, MBA, JUDr. Jeroným Tejc, Ing. Milan Urban, PhDr. Ing. Jiří Valenta, Ladislav Velebný, Ing. Vlastimil Vozka
